郭  敬 

　　当前，新一轮科技革命和产业变革加速发展，科技对提高社会生产力的贡献更加凸显。国有企业作为中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，却存在创新内生动力不足、研发投入强度较低、创新能力较弱的短板。第四次全国经济普查数据显示，国有企业平均研发投入强度为0.56％，严重滞后于2020年我国研发投入强度（2.4％）。这不利于应对全球科技竞争不断升级的形势，不符合我国进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，全面建设社会主义现代化国家伟大实践的时代要求。

　　研发准备金制度将以深刻变革的方式重塑国企创新治理体系，若能迈出更有实质性的一步，未来的国企创新治理能力提升或有巨大想象空间。

　　一、更为清晰、更加自信地看到国企是我国创新治理体系中重要支柱和依靠力量

　　党的十九届五中全会要求“强化企业创新主体地位，促进各类创新要素向企业集聚”。国有企业规模体量大、人才聚集度高、政策与金融资源密集，是我国创新治理体系中重要支柱和依靠力量。

　　（一）规模经济赋予了国企承担研发失败的战略纵深，使其有条件挑战具有划时代意义的研发领域。从主要经济指标看，2019年规模以上国有工业企业平均年末资产总计、营业收入、利润总额分别达到19.82亿元、13.44亿元和3292万元，分别是私营企业平均水平的17.08倍、9.08倍和3.88倍。

　　（二）人才质量和潜力赋予了国企直面外部压力和逆风的战略定力，使其有实力开发“能改变游戏规则”的高风险、高回报的颠覆性技术。中国企业创新能力统计监测报告数据显示，2018年我国国有工业企业研发机构中博士与硕士人员数占全部工业企业创新人员投入35％，是私营企业的2.02倍、港澳台资企业的4.93倍和外资企业的3.45倍。

　　（三）“举国体制”赋予国企把握大趋势、承担大任务的战略机遇，使其更加容易得到创新政策与金融资本的支持。在创新政策支持上，国有工业企业使用来自政府部门的研发资金、研发费用加计扣除减免税、高技术企业减免税的平均值分别达到1832万元、739万元和53.9万元，分别是全部工业企业平均的14.3倍、4.8倍和1.9倍。金融资本支持上，开展高技术创新活动的企业中，认为缺乏风险投资和银行贷款是阻碍创新的重要因素的国有企业分别占比4.6％、6.1％，低于全部企业平均水平（7.5％、11.4%)。

　　二、透视“体检”国企创新治理逻辑，增强补齐科技研发短板的紧迫感和自觉性

　　与党中央关于“强化企业创新主体地位，促进各类创新要素向企业集聚”的要求还有差距，国企高管“任职短期化”与“保值增值顾虑”的固有治理逻辑，从内端冲击国企创新治理体系，阻断创新传导机制，破坏了国企应有的强研发投入秩序。

　　（一）归因于创新内生动力不足，国企研发投入低迷的状态长期持续存在。对创新的认识不够充分。调查显示，规模以上工业企业家中，认为创新对企业的生产和发展起了重要作用的国有企业人员分别占比22％，低于全部调查企业平均水平（25％）；而认为创新对企业的生产和发展不起作用的国有企业人员分别占比17.9％，高于全部调查企业平均水平（16.6％）。与国际水平比，国企与国际一流同行在研发投入上普遍存在较大差距，尤以高端制造业最为突出，比如2017年德国大众销售额仅为国内某合资汽车企业的2.16倍，但其研发投入却是该合资企业的近10倍；与国内非国企比，2017年我国研发投入百强企业中，55家非国企的平均研发强度（7.2％）是45家国企的4.8倍。此外，不少国有企业更加倾向于向国外企业或国内民企“买技术”，比如2018年国有及国有控股企业外部研发和从外部获取技术支持比例（4.9％，6.7％），均高于全部调查企业平均水平（4.2％，4.3％），但很多关键核心技术是买不来的。

　　（二）受制于高管任职短期化和“保值增值”的顾虑，国企内部治理面临“两难困境”。有研究发现，我国国企高管的实际平均任期为3.73年，对于获得晋升的高管的平均任期为3.03年。因此，短期看，高研发投入很难提升企业效益的显示度，尤其是基础研究投入方面，“短期行为”不可能久久为功、持之以恒地坚持下去。长期看，“保值增值”与“创新就有风险”的科学规律存在天然的不协调、不匹配。而且，这种治理逻辑已经根深蒂固，国企为了兼顾研发投入和保值增值的双重考核，更加倾向于完全规避资产流失的问责风险，往往将大量研发经费用于“难以流失”的资产购置。比如，2018年规模以上国有及国有控股企业获得机器设备和软件经费支出占全部创新费用比重的52.3％，高于全部调查企业平均水平（49.3％）。

　　（三）缺乏统一、稳定、强制的外部制度供给，“短期晋升与长期研发”和“保值增值与创新风险”深陷零和博弈。顶层设计上，目前聚焦国企创新治理的制度供给很多，但存在分散、重复和碎片化问题。由于统筹不足，中央与地方对国有企业研发投入的标准参差不齐，搭便车、打擦边球的情况时有发生，难以凝聚合力。中层治理上，大多数国有企业高层缺乏主动配套大型研发投入计划的治理动机，难以持之以恒地保持强度，导致国企研发投入强度很难稳定在较高水平。基层落实上，研发投入强度始终没有置于国企强制考核的核心，年度净利润、经济增加值仍是国企一般干部“最关心”的指标，不能根除固有的短视行为和传统顾虑。尤其对于周期长、风险高、回报率低的“种子研究”，如果国有企业不敢、不愿开展相应研究项目，一些“卡脖子”关键技术领域将长期处于真空地带。

　　三、新时期以国家层面研发准备金制度改良国企创新治理体系的战略战术建议

　　针对“体检”国企发现其创新治理逻辑中上述“病灶”，研发准备金制度将是改良国企创新治理体系的一剂良方，具有统一性、稳定性和强制性。

　　我国建立研发准备金制度具有明确的问题导向，其推行需要充足的前期政策储备和事件推动。

　　（一）战略上，坚持“前瞻”和“顾后”并行。一方面，要紧盯重点前沿，明确重点央企研发投入指标的强制性要求，掌握改革主动权。《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》，明确提出于2022年力争中央重点企业平均研发投入强度要达到5％。推行研发准备金制度，可以结合既定的国有企业改革战略任务实施，先易后难，摸着石头过河，打造制度推行的“小岗村”。另一方面，保持“渐进”的实施步伐，对于经济体量相对较小、创新能力相对滞后的国有企业，无需强制同步，不搞“大水漫灌”，不做“休克疗法”。在初期，选择风险与矛盾最小的切入口组织实施，在尽可能不触动既存格局的前提下实行增量改革；同时，做好制度前景和影响的前瞻性评估，以适应迅速变化的国内国际政治经济环境，牢筑制度推行的“缓冲带”。

　　（二）战术上，坚持“合纵”和“连横”并举。一方面，要建立国家主导的研发准备金制度规范，凝聚“条块”合力，例如，广东、重庆、江苏等发达地区通过财政资金的引导，开展企业研发经费后补助工作，推动企业建立研发准备金制度。但这些形式本质上仍属于地方性产业补助，还没有上升为国家标准，容易出现“政策孤岛”。推行准备金制度，需要自上而下地推动区域方案形成全国共识，强化政治意识。另一方面，要做好国家层面部际沟通，凝聚“块块”合力。尽管大多数部门承认，研发准备金制度将以深刻变革的方式重塑国企创新治理体系，但奇怪的是，在面对这些问题时，仍然各自为战，彼此脱节，“协同”往往是零星的、被动的、临时的。

　　（三）战法上，坚持“除旧”和“布新”并重。一方面，要跳出“短任期不搞长研发”的认知怪圈，将每年提取研发准备金作国有企业固定的制度安排；计提准备金不受任期限制，稳定支持企业制订中长期研发战略，减少人事变迁带来的不确定性，规避一些潜在的短视行为。另一方面，要建立计提研发准备金独立于“保值增值”的审慎包容问责机制。支持国有企业设立专款专用、独立核算的研发准备金制度，准备金部分不作为增值保值考核内容，只要按规定用于创新研发，即使出现投资失败，可以通过“试错容错”机制免于追责问责，落实习近平总书记在党的十八届五中全会精神专题研讨班上关于“三个区分开来”的讲话精神，就是要“把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。”正确处理依法办事与求是创新关系，既要求干部职工履职尽责，严格按照党纪国法原则规矩办事，又注意保护支持干部职工改革探索创新。

　　作者单位：中科院国家科技创新中心建设工作小组办公室