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常纪文、常杰中:破解执法难野生动物保护需建立全方位监督体制
2020-02-06 00:02
来源:《人民政协报》2020年02月06日 
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  明代医学家李时珍在《本草纲目》中,对于食用野生动物的后果有明确的记载。孔雀:“肉性味咸凉,有小毒,人食其肉者,食后服药必无效”;乌鸦:“肉涩臭不可食,食其肉及卵,令人昏忘”。穿山甲:“性味咸、寒,有毒,其肉甘、涩,味酸,食后慢性腹泻,继而惊风狂热”。

  然而,这些动物如今成为了很多人餐桌上的食物。

  尽管执法机关每年都破获一些野生动物国内非法捕猎、繁育、运输、买卖案件和走私案件,联合国际社会采取跨国联合执法等,取得了一系列成效。但是根据媒体报道和社会举报,依旧存在违法者公然销售野生动物及其制品却无人监管,甚至有人举报也无人查处等现象。这些乱象是本次新型冠状病毒感染的肺炎疫情出现并最终成为全国性公共卫生事件的重要起因。

  笔者认为,野生动物非法交易和走私等案件长期难以杜绝,关键在于执法难导致执法不到位和执法缺位。

  分析执法难的因素,主要包括以下几个方面:

  一、国内各方面需求多。统计近些年查获的野生动物案件,主要包括:一是走私可以生产中药的野生动物及其制品。由于一些替代技术仍不成熟,更多的人依然愿意选择天然野生动物及其制品。二是走私象牙、犀牛角、海龟壳等可以生产贵重工艺品的野生动物制品。三是以食用为目的在国内非法捕猎、繁育、运输、买卖或者将国外的穿山甲和熊掌等野生动物及其制品走私入境。四是走私鸟类、猴、龟、蜥蜴等观赏野生动物。这些广泛的需求无疑会刺激非法从野外捕捉或从国外走私。

  二、中国传统饮食文化中对山珍海味的追求对国民仍有很大的影响力。在生产不发达且物质不丰富的时代,山珍野味成为食材是历史必然。目前已不再需要捕杀和食用野生动物维持生存,然而很多人仍然信奉野生动物“大补”的观念。特别是食用野生动物的家庭行为很难发现,即使违法也很难处罚。再加上人群太广,大家都抱着“法不责众”的心态消极应对。

  三、刑法和行政法制裁的范围有限。目前刑法和野生动物保护法等行政法都对于食用少量的“三有动物”(有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物)和普通的野生动物缺乏规定或者规定不足。例如,根据现行法律规定,把以食用或者其他目的非法购买国家重点保护的珍贵、濒危野生动物及其制品的行为确定为非法收购行为,予以刑事制裁。但其中法规保护的仅为国家重点保护的珍贵、濒危野生动物,不包括“三有动物”和野兔等普通的野生动物。

  面对这些问题,笔者建议:一是扩大保护范围,公布禁止食用的野生动物名录。把一些可能引发公共卫生事件和区域生态失衡事件的野生动物纳入保护范围,对于非经特许而捕猎、繁育、运输、走私、储存、转让、食用的,应当予以否定,规定违法责任。建议国务院野生动物保护主管部门会同国务院卫生行政部门组织开展公共卫生风险和生态环境评估,公布禁止食用的野生动物名录。

  二是健全全方位监督的体制机制。野生动物保护监管部门和公安机关建立有奖举报措施,促进公众参与和监督;对于公众提交的举报信息,必须予以重视,否则追究责任。建立各部门、各区域共享的野生动物监管信息平台,建立部门间、区域间的监管协作机制,健全联合或者协同执法机制。明确规定民事公益诉讼制度,允许社会组织和个人起诉走私、偷猎、销售、运输野生动物及其制品的单位和个人,让其承担生态环境损害赔偿的责任。

  三是重点解决执法机关不作为和慢作为的问题。针对地方政府及其林草部门、公安部门、海关部门、工商部门、环保部门建立监管权力清单,规定尽职照单免责、失职照单追责机制;建立党政同责制度,解决地方政府之间以及监管部门之间相互推诿的问题;建立考核制度,对于乱作为、不作为和慢作为的执法部门,应当追究责任;在下一次野生动物保护法修改时,明确规定行政公益诉讼制度,允许社会组织和个人起诉相关行为。

  四是一体化开展针对走私以及捕猎、繁育、运输、储存、转让、食用的监管。如果中国基于生态文明的生活方式建设要求,修改野生动物保护法,除特许清单和事由外,原则上禁止食用和利用所有的野生动物,那么需求就会严重萎缩,走私产业、走私前端的猎捕产业和走私后端的繁育、运输、储存、转让产业,都会得到有效遏制。在此基础上强化执法和司法,效果会更好。

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