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新时期产业结构转型升级的重要引导——《产业结构调整指导目录》(2019年本)解读之三
2019-11-12 10:11
来源:国家发展改革委
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  改革开放以来,我国充分发挥比较优势嵌入全球产业链,经济活力充分释放,快速从农业国跃升为全球制造业第一大国,建立了门类齐全、体系完整、规模庞大和具有较高技术水平的产业体系,产业结构不断优化升级,三次产业结构从1978年的27.7:47.7:24.6调整至7.2:40.7:52.2,服务业占比超过“半壁江山”,制造业和服务业融合程度不断加深。

  虽然我国产业结构调整取得突出成绩,但仍存在产业结构高度化不足,与高质量发展要求差距较大等问题,主要表现为:产业结构以劳动密集型、重化工型产业为主,技术密集型和知识密集型产业发展不足,高技术制造业增加值占规模以上工业比重仅为13.9%,服务业结构虚高,主要以传统服务业为主,生产性服务业发展不足,金融和房地产占比过高,对实体经济的支撑不足。为此,国家发展改革委会同有关部门对《产业结构调整指导目录(2011年本)(修正)》进行修订,并发布了《产业结构调整指导目录(2019年本)》(以下简称《目录(2019年本)》),明确了新时期优化调整产业结构的目标和导向。

  《目录(2019年本)》对加强和改善宏观调控,引导社会投资方向,优化资源配置,促进产业结构调整和优化升级发挥了重要作用。与2011年本(修正)相比,《目录(2019年本)》具有三个鲜明特点。

  以供给侧结构性改革为主线。

  当前,我国经济运行主要矛盾仍然是供给侧结构性的,必须坚持以供给侧结构性改革为主线不动摇,通过改革制度供给,优化体制机制,大力激发微观经济主体活力,增强我国经济长期稳定发展的新动力。《目录》由鼓励、限制和淘汰三类组成。对鼓励类项目,按照有关规定审批、核准或备案;对限制类项目,禁止新建,现有生产能力允许在一定期限内改造升级;对淘汰类项目,禁止投资并按规定期限淘汰。这三类都是调整供给结构的有效手段,鼓励类目录是有关部门出台政策、有关地方制定产业发展规划和确定招商引资方向、有关金融机构出台信贷指引的重要参考,鼓励类目录的发布将有效引导社会投资方向,提振经济发展信心。限制和淘汰类目录的发布也将为市场主体提供稳定、公平、透明和可预期的政策环境,引导企业加快过剩产能出清、淘汰落后产能,探索建立有效的市场出清机制。

  以构建现代产业体系为目标。

  构建现代产业体系是建设现代化经济体系的重中之重,也是实现高质量发展的关键所在。当前,我国产业发展存在的产业链控制力不强、关键技术领域“卡脖子”瓶颈凸显、产业附加值偏低、在全球价值链上的增值能力较弱等问题的症结就在于没有构建实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系。为此,《目录(2019年本)》聚焦现代产业体系发展问题,在以下三个方面做了重点描述。一是注重夯实产业基础能力,重点推进产业基础高级化,《目录(2019年本)》把产业基础能力提升和加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设,加强自主创新,支持国内企业加大技术研发投入,利用技术创新和规模效应形成新的竞争优势,培育和发展新的产业集群作为鼓励类的重点。二是着力提升产业链水平,推进产业链现代化,《目录(2019年本)》着力增强我国产业链、价值链的上游控制能力,实现我国产业发展从最终产品加工组装向中间产品、关键核心零部件、研发等环节跃升。三是促进要素协同发展,在科技服务业中强化了对国家产业创新中心、国家重大科技基础设施、产业集群综合公共服务平台等新型创新平台的支持,在金融服务业中拓展了创业投资、绿色金融、知识产权质押等条目,体现了提高直接融资占比、更好服务实体经济的导向,将教育行业拆分独立设置,强调通过职业教育、互联网+教育、远程教育等培育更多适应产业发展需要的人才队伍,着力为现代产业体系发展提供数量庞大、质量优良、结构合理、配置有效的科技、金融、人才等优质要素支撑。

  以制造业高质量发展为重点。

  《目录(2019年本)》把制造业高质量发展放到更加突出的位置,加快传统产业改造提升,大力培育发展新兴产业。《目录(2019年本)》制造业相关的条目共900多条,占总条目数的60%以上。同时,把产业高端化绿色化服务化作为未来发展的重要方向。一是重点推动产业链和价值链由低端环节向高端产品、高端要素、高端服务、高端平台等高端环节深化延伸,通过抢占高端环节,实现向价值链高端攀升。比如,在鼓励类中新增人工智能行业门类及相关条目,支持企业广泛应用新一代信息技术,推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合,加快制造业智能化发展。二是坚持绿色发展理念,鼓励发展绿色、安全生产技术、产品和工艺,使绿色发展融入到产业转型升级全过程,促进工业由高消耗、高污染、高排放向绿色、低碳、循环方向发展。在鼓励类目录中,新增涉及绿色发展的相关条目,涵盖环境保护与资源节约综合利用、水利、煤炭、电力、新能源、核能、钢铁、有色金属、建材、建筑、城镇基础设施等领域;新增涉及安全发展的相关条目,涵盖建筑、公路及道路运输(含城市客运)、公共安全与应急产品等领域。三是加快发展现代服务业,重点是提高服务效率和服务品质,构建服务产业新体系,推动教育、文化、卫生、体育等公共服务领域补短板。积极培育消费新增长点。以汽车、家电、消费电子产品为重点,完善使用环境,畅通循环利用,促进更新消费。同时,鼓励制造和服务企业双向互动融合发展,大力发展生产性服务业,推动两业融合发展。

  总的看,新版产业结构调整目录有六大亮点。

  一是与时俱进,充分反映新形势新任务新要求。二是主线突出,坚持以供给侧结构性改革为主线。三是导向明确,紧扣高质量发展要求,加快构建现代产业体系,促进产业基础高级化、产业链现代化。四是路径清晰,着力推动产业高端化绿色化服务化发展。五是注重衔接,作为综合性产业政策,《目录(2019年本)》还加强与《市场准入负面清单》、《西部地区鼓励类产业目录》、《鼓励外商投资产业目录》、《战略性新兴产业目录》、《绿色产业指导目录》等进行了衔接。六是理念新颖,体现了产业政策转型和政府治理能力现代化的要求。在《目录(2019年本)》的引导下,充分调动企业家和社会各界积极性,有效引导产业发展和技术攻关方向,将持续激发新动能、迸发新活力,加快产业迈向中高端步伐,不断增强我国产业的竞争力和整体实力。(中国宏观经济研究院产业所 盛朝迅)

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