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环保项目按效付费 既避免低价竞争又获得治理实效 | 项目之窗
2018-10-29 00:10
来源:中国战略新兴产业
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  本文首发于2018年10月1日
  《中国战略新兴产业》
  《中国战略新兴产业》杂志
  记者 贠天一
  近年来,低价中标一直是环保产业的一个痛点,一方面过低的中标价格使行业经营风险不断加大,另一方面造成了“劣币驱逐良币”的现象。就在今年6月,安徽省滁州市经开区市容提升社会化服务项目,项目总预算超过1.6亿元/3年,滁州市同创建设投资有限责任公司中标价仅约为8191万元/3年。这一开标结果,让业内再次大跌眼镜,最后的中标价仅为项目招标预算的50%,即所谓的腰斩价中标。
  随着我国污染防治攻坚战的不断推进,环保产业成为资本竞相进入的领域,在助推发展的同时,也引发了低价竞争等问题,为环保行业健康发展埋下隐患。近期,生态环境部规划财务司副司长汪键在谈到相关问题时表示,生态环境部门正在考虑建立按效付费等机制来推动环保产业健康持续发展。
  制定以结果为导向的付费机制
  随着行业竞争加剧,一些如垃圾焚烧、水务等环保细分领域,正在从蓝海变为红海。大量企业看到环保行业的商机后,一拥而入,导致市场出现了太过分散、碎片化的情况。以垃圾处理领域为例,2015年垃圾焚烧行业中标价从160元/吨猛降到18元/吨。而据业内人士测算,按照正常环保达标要求,公认比较合理的垃圾焚烧处理服务费报价应在60元/吨-80元/吨之间。业内人士坦言:“最初只有五六家企业投资,现在变成一百多家,但不少企业此前都不是专业做环保的,只为拿项目。”
  “实际上,有很多环保项目的投入是‘打水漂’、‘交学费’的,都没有什么效果。所以,在这个背景下,一方面要更大力度的推进生态环保工作,另一方面也要注重于效果,以结果为导向。”住建部科学技术委员会委员、中国战略性新兴产业环保联盟理事长张益在接受本刊记者采访时表示,“实际上,按效付费已经提了很久,大家也都在讨论。有很多专家和单位做了研究。但目前还没有形成统一的管理办法。”
  目前,按效付费机制的绩效考核一般采用月度或季度考核,根据考核结果支付运营费用。为增加收益,社会资本会积极、持续关注并提高运营项目的运营效果。
  生态环境部环境规划院咨询部主任逯元堂介绍,按效付费机制是环境PPP模式的核心内容。在按效付费机制下,社会资本若在项目运营中发现仍有优化治理效果的空间,将更有动力积极优化项目,不断提高治理效果。因此,按效付费机制能够有效激励社会资本治污动力,保障治理效果。同时,按效付费可以实现政府对PPP项目的常态化监管。目前,政府对环境治理PPP项目的市场监管集中在产品数量和质量上,对公共服务质量、环境质量改善等尚缺乏有效的监管措施,影响了公共产品或服务质量、效率和效益的不断提高。
  实行按效付费需满足三个边界条件
  实际上,环保产业细分领域众多,从烟气治理、污水处理到垃圾焚烧、土壤修复,每一个具体项目都存在其自身特点,治理方式、评价指标等难以复制。
  逯元堂表示,由于环境问题的复杂性强、技术难度高、不同项目差异性大,绩效目标的设立不能一概而论,要因地制宜,充分考虑项目边界条件、绩效目标影响因素、绩效目标的阶段性与动态性、技术经济可行性与目标可达性。
  “按效付费究竟如何考核目前还没有明确标准。以结果为导向,我们提出了按效付费的概念。实际上,按效付费的使用范围还是比较宽泛的。”张益认为,按效付费有三个边界条件,只要符合这三个边界条件,就有条件实施。
  “第一是,项目有明确的费用支付形式。不管是政府、PPP模式还是企业第三方治理,需要有明确的用于这个项目的支付方式,签订明确的合同约定。第二是,要有非常清晰的项目边界。即花钱要产生什么样的效果,这个边界条件要清楚。第三是,适用于单个的项目而不是综合性的、区域的项目。”张益解释。
  具体来说,以城市、流域或者园区为对象建立按效付费机制就不太合适。“因为它存在交叉污染,相互有影响。例如一个化工厂停工整改后,这一区域的空气会不会变好呢?未必。因为这不是化工厂一家能够掌控的,区域内不止它一家进行排气。”张益说,“例如,一条河流,它有上下游城市,下游城市河流的治理效果可能受到上游的影响,所以治理效果的不确定性也比较大。但反观一个小的单个项目,例如一个小的黑臭水体、一家垃圾焚烧厂、一个特定范围的土壤治理项目,一家化工企业的升级改造,有非常明确的原始状态,可以制定清晰地实现目标,即达到什么样的状态。需要多少钱和时间也都可以非常清楚的确定。像这种项目就可以作为按效付费的试点,启动相关的尝试。”
  环保项目按效付费机制将逐步展开
  按效付费机制除了可以有效应对环保项目的恶意低价竞争,还将政府付费与项目绩效考核结果挂钩,强化项目产出绩效对社会资本回报的激励约束效果,防止政府对项目各项支出承担无条件的支付义务。
  以全国首个实行“按效付费”的内河流域治理PPP项目广西省南宁市那考河水环境治理项目为例,该项目采取了按效付费的方式,设立绩效考核指标并对水质水量进行监测。那考河项目包括河道整治、截污、生态、沿岸景观、污水处理厂、海绵城市示范工程和信息监控工程等七项工程。在特许经营交易顾问与技术顾问的协作下,该项目在项目协议及附件中制定了包括水质、水量、防洪标准这三类绩效指标。针对各运营维护工作和监控断面共设置了103项考核指标,确保考核公正有效。该项目的协议约定采用“按效付费”的付费模式——政府每季度按当前绩效考核结果向项目公司支付一次流域治理服务费;若部分指标未能完全达标,则依据项目协议约定扣款。
  “按效付费是一个具体的发展趋势,国家和地方对环保项目投入的资金非常多,各个地方都非常的重视。但是环保项目实际起的效果是不是和预期的一致很难确定。”张益说,“按效付费便可以避免政府花冤枉钱。”
  目前,环保项目按效付费机制正在逐步展开,2017年11月,财政部发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》严格新项目入库标准,未建立按效付费机制不得入库。近期,生态环境部规划财务司副司长汪键在生态环境部举行的例行新闻发布会上透露,生态环境部门正在考虑建立按效付费等机制来推动环保产业健康持续发展。包括生态环境部近期印发的《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革 推动经济高质量发展的指导意见》,也准备把这些政策落地、真正见效,切实推动这个行业健康发展。
 
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