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特色小镇:为何建 在哪建 怎么建? | 地方亮点
2018-03-21 00:03
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  打造特色小镇“扬州样本”

  特色小镇:为何建 在哪建 怎么建

程兆君 徐飞

  由于国家没有专门的特色小镇建设标准,各地、各部门的标准、要求也不尽相同,如何把握好特色小镇建设的核心与关键,打造一批符合扬州地方发展需要的特色小镇,推进乡镇差别化、特色化发展,已成为目前首要解决的问题。

  自 2015 年浙江省率先在全国提出打造 100 个特色小镇以来,全国范围内掀起一股小镇热潮。2016 年 12 月,江苏省政府出台《关于培育创建江苏特色小镇的指导意见》。2017 年 5 月,扬州市出台《市政府关于加快创建特色小镇的实施意见》,并同步公布了首批 10 个市级特色小镇创建名单和 15 个培育名单。这 10 个市级创建对象大致可以分为:高端制造业小镇,如头桥医械小镇、武坚智能电气小镇;新兴产业和创意创业小镇,如静脉教科小镇、爱情小镇和教玩具小镇;现代农业小镇,如高邮好种源小镇;健康养生小镇,如枣林湾户外运动小镇;旅游风情小镇,如邵伯运河风情小镇、菱塘回族风情小镇;历史经典产业小镇,如湾头玉器小镇。

  由于国家没有专门的特色小镇建设标准,各地、各部门的标准、要求也不尽相同,如何把握好特色小镇建设的核心与关键,打造一批符合扬州地方发展需要的特色小镇,推进乡镇差别化、特色化发展,已成为目前首要解决的问题。

  特色小镇建设仍有许多短板

  特色小镇不是行政区划单元,而是产业发展载体;不是产业园区,而是同业企业协同创新、合作共赢的企业社区;不是政府大包大揽的行政平台,而是企业为主体、市场化运作、空间边界明晰的创新创业空间……经过调研,当前扬州市特色小镇建设还存在以下三个问题。

  一是认识不到位,谋划不深入。当前在特色小镇热潮下,各部门相继公布了一批冠以“特色小镇”名称的名单(如旅游风情小镇、农业特色小镇、体育特色小镇、双创特色小镇等),大大干扰了基层政府的思路,使得基层政府对特色小镇的理解和认识上出现了偏差。首先是搞不清“为什么建”。从县市层面看,部分县(市、区)、功能区对特色小镇的认识还停留在过去“争一块牌子完事”的阶段,没有认清特色小镇已经成为产业转型升级、发展动能转换和新型城镇化的新载体,创建紧迫感不强。当前,全省产业类特色小镇一个细分产业只命名一个小镇,若省内其他地区与扬州市雷同产业的小镇被省命名,将对扬州市相关产业发展造成不利影响。从乡镇层面看,部分条件较好的乡镇片面认为扶持政策对他们益处不大,害怕加入创建后考核任务重、压力大,不愿申报创建,没有看清特色小镇金字招牌在吸引投资、提升人气和知名度方面巨大的潜在作用;部分地理位置和产业基础并不十分优越的镇,申报积极性高,迫切希望搭上特色小镇创建的大船,争取更多资源要素,改善发展现状,但其现状打造成特色小镇可能性较低。其次是搞不清“在哪建”。从浙江实践和全省首批创建名单看,发展比较好以及入选浙江省首批创建名单的小镇都同时具备产业优势明显、区位条件较好的特点。对比之下,扬州市部分首批特色小镇短板明显,要么是产业基础薄弱、人气集聚不够,要么是产业自身特点导致其与生活、生态融合较难,要么是区位偏远、今后旅游功能和集聚人气功能发挥受限。各县(市、区)、功能区对选择什么地方适合建特色小镇缺少谋划,特色小镇培育的主体责任落实不到位。最后是搞不清“怎么建”。突出表现在一些小镇规划起点低,政府大包大揽,面对高强度的投资要求不知道如何融资,对小镇未来投资周期、有多长时间发展的黄金期缺少精准的判断和深入的研究等。

  二是特色产业影响弱,特色资源不明显。从特色小镇的特色产业基础看,扬州市已有小镇的产业发展水平或旅游资源开发程度,与浙江省或江苏省同类别的特色小镇相比均有明显差距。首先,行业引领示范不足,如医械、教玩具产业尽管发展势头良好,但产业尚处在产业链低端,行业内龙头企业偏少,产品科技含量和附加值不高,在引领行业未来发展上示范作用较弱,放在省级平台竞争时,说服力较弱。其次,旅游元素不足,如回族风情小镇尽管有特色,但从旅游六要素(吃住行游购娱)看,并不意味着有特色将来就能打造成为旅游景点。再者,特色挖掘不深,如邵伯运河风情小镇虽然通过努力,将自身美食、运河等资源串联,初步具备了旅游条件,但是和整个沿运河城镇相比,特色风情还不够凸显。

  三是市场主体不明确,资金筹措渠道少。首先,运营主体少。特色小镇的建设主体是企业而不是政府,扬州市民营企业产业资本运作能力不足,用于发展的财政保障水平也较低,造成大多数特色小镇建设停留在“政府投资、招商引资”的传统模式上。目前已有接洽的央企、名企关注点主要在市区周边的特色小镇,愿意参与县(市)特色小镇运营的寥寥。其次,合作水平低。一些已与央企、知名企业合作的小镇往往片面看中央企的投资,没有综合用好央企的资源、管理运营经验等,如枣林湾拿出条件非常优越的地块与中体产业集团合作,截至目前项目规划建设仍然十分粗放,没有引进中体产业掌握的高端赛事资源,小镇中与户外运动相关的户外运动装备制造及销售、户外运动专业培训认证、户外运动伤病修养等项目进展缓慢。再者,融资问题突出。目前扬州市还没有特色小镇在产业基金、股权众筹等融资路径方面形成实质性突破,也没有引入第三方机构进行管理,为入驻企业提供专业融资、市场推广、技术孵化、供应链整合等服务。

  加快培育扬州特色新兴产业

  首先,精准锁定工作对象。一是各区(功能区)要充分落实好主体责任,以产业为核心,着眼在中心城区周边现状产业集聚区、优势园区寻找合适的工作对象,特别要关注已经有一定集聚度的特色传统产业(如酒店用品、毛绒玩具等),将其中条件较好的纳入到创建特色小镇的队伍中来既可以推动现有核心产业转型升级发展,又能借助小镇旅游功能和吸引集聚人气的功能,改善城区周边发展环境和发展面貌,促进当地农业转移人口就地城镇化,带动城区周边土地增值。二是县(市)工作重心仍应放在加快发展县域经济上,在特色小镇打造方面可以选择产业有特色的、综合实力强、交通便捷的重点镇率先探索,打造样本示范。三是对历史经典产业,要从保护传承和发展的角度,大力支持其打造特色小镇,推动玉器、漆器、刺绣、手工金银饰品加工、琴筝等一批具有扬州特色的传统产业,加快融入现代元素、资本力量和新的运营理念,使这些历史经典类特色小镇成为展示扬州文化的一张张城市名片。四是慎重打造旅游小镇。旅游小镇要想成功需要非常核心、稀缺的旅游资源和实力雄厚的投资运营商。建成后不可避免受旅游淡旺季影响。在一个城市里,市场只会记住排名靠前的旅游项目,其他排行靠后的项目都难以形成品牌效应。小镇除了旅游收入,产业往往都向区域特色产品和文化创意上靠,难以做大。因此,打造旅游小镇需要在启动初期严格评估其基础条件和发展期望。

  其次,深度做好策划规划。从政府引导这个层面而言,一是要敢为天下先。要对标全球范例,多从如何通过小镇集聚资源逐步做到全国一流、省内领先、行业内领军的角度,制定好小镇定位。二是理清规划思路。以扬弃的态度确定支撑产业,摒弃过去招商引资过程中捡着项目就往小镇装的做法;以创新的思维确定独特的文化定位,以培育具有创新特质的价值观和生活态度为切入点,谋划小镇文化塑造和再造(如医械小镇要做好原有产业园的产业文化塑造,把以前小富即安、各自为战的理念,通过规划引领,逐步塑造协同创新、合作共赢的小镇产业文化);以长远的眼光考虑生态环境,确保小镇可持续发展。三是大力引进高水平运营团队。以运营的思维规划核心产业、配套产业如何挖掘,生活空间如何做好,以及如何借助运营团队掌握的资源,引进后续项目、资金、管理团队等。坚决杜绝过去那种只管规划、不管落地;只搞开发、不参与运营的传统规划推进模式。此外,还要重视小镇规划与国土、城建、生态、产业发展规划的一致性,确保规划落地,避免借打造小镇之名在相关规划审核上“开天窗”。

  同时,要全力做好小镇融资。一方面,要集中资源,创新思路,帮助小镇融资。面对高强度的投资要求,在补齐基础设施和公共服务短板方面,政府要搭建平台,多元化筹措建设资金,组合使用发债、PPP 合作、以财政资金撬动建立投资基金等融资手段和融资工具,切实改变镇级融资难、成本高的局面,要加强金融人才引进和从业人员培训,确保小镇会融资、能融到资。在推动产业转型升级方面,要充分发挥企业主体作用,在小镇内布局建设以企业为主体的协同创新中心。通过设置政企联合创新基金,突破企业转型升级瓶颈,用经济、政策杠杆吸纳小镇内的企业集团增加科技创新投入,增强企业对科技成果引进、消化、吸收的能力。另一方面,要严控金融风险。特色小镇投入大、周期长、见效慢是基本特点,既要研究防范小镇建设过程中因投资回报波动导致金融机构或小镇主要投资运营商投入停止或减少投资的风险,也要防止地方政府在小镇创建过程中大包大揽,形成新增不良负债,拖累地方长线发展。

  (作者单位 :扬州市发展改革委)

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