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银保合并背后的众生相 | 战略连线
2018-06-11 15:06
来源:中国战略新兴产业
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  本文首发于2018年4月18日

  《中国战略新兴产业》

韩倩倩

  根据近日出台的国务院机构改革方案,分别位于北京金融街鑫茂大厦南楼与北楼的银监会和保监会,于 4 月 8 日摘下各自门前的指示牌,挂上了一个新牌子—中国银行保险监督管理委员会。银保合并标志着银监会和保监会在走过十余年的沧海桑田之后,即将牵手共同迎接一场金融蝶变,也意味着我国金融混业监管迈出了重要一步,至此迎来崭新的“一行两会”时代。

  在多位行业人士看来,我国金融业综合经营已成趋势,银行与保险深度合作、融合发展的特征明显。此次金融监管机构改革,统一银行与保险监管是坚持金融业综合经营方向、顺应综合经营趋势、落实功能监管并加强综合监管的必然选择,有利于集中整合监管资源,充分发挥专业化优势,提高监管质量和效率,在统一监管标准、减少沟通成本、杜绝监管套利等方面发挥积极作用。

  银保合并:金融监管再出发

  在我国金融监管史上,成立于 1948 年的人民银行始终扮演着至关重要的角色。人民银行曾是我国唯一的金融监管机构,随着金融市场的发展,1983 年 9 月 17 日,国务院做出决定,由中国人民银行专门行使中央银行的职能,并具体规定了人民银行的 10 项职责。从 1984 年 1 月 1 日起,中国人民银行开始专门行使中央银行的职能。

  随着金融衍生产品的不断增加以及资本市场和保险业的迅速发展,1992 年 10 月 26 日,中国证监会正式成立,人民银行不再负责对证券公司的监管,交由证监会来行使;此后的 1998 年 11 月 18 日,中国保监会正式成立,进一步把对证券、保险市场的监管从人民银行的职能中剥离出来;2003 年 4 月 28 日,银监会成立,主要负责对银行业的监管,人民银行不再肩负具体的金融监管职责,最重要的使命变成了维护金融稳定。自此,中国人民银行 50 多年来集货币政策和银行监管于一身的“大一统”时代也宣告结束,正式形成了由人民银行负责货币政策,银监会、证监会和保监会实施分业监管的“一行三会”格局。

  从“大一统”到“一行三会”分业监管,我国金融体制改革,本质上是央行金融监管职能不断细分、不断剥离的过程。期间,在分业监管下,我国已经成为金融资产大国。截至 2017 年底,银行业金融机构总资产首次突破 250 万亿元,银行业金融机构法人 4549 家;保险业总资产规模 16.75 万亿元,保险公司近 200 家;证券公司 131 家总资产为 6.14 万亿元。银行业和保险业资产规模分别是 2003 年的 9 倍和 18 倍,证券业资产规模是 2008 年公布数据的 5 倍。同时,相关行业法律法规修订完善及市场治理等方面也取得了斐然的成绩。

  然而,近年来,随着金融行业快速发展,机构综合化经营趋势明显,新金融业态层出不穷,金融风险跨行业、跨市场的传染性日渐显露,传统的分业监管遭遇严重挑战,监管真空和重叠时有发生,监管部门之间的摩擦、推诿扯皮和利益争夺带来的问题迭出,增加了整个金融的系统性风险,改进和完善金融监管框架的呼声越来越高。因此,从分业监管回归混业监管,从行业监管转向功能监管已成大势所趋。事实上,银监会与保监会的合并早有端倪。

  2012 年,第四次全国金融工作会议指出要加强和改进金融监管,切实防范系统性金融风险。2013 年,国务院设立金融监管协调部际联席会议,成员包括“一行三会”和外管局等金融监管机构。联席会议的主要工作职责是加强成员间监管协调、政策实施合作以及信息交流。但其并不具有强制性,是在不改变现行金融监管体制,不替代、不削弱有关部门现行职责分工的情况下开展的。因此,这几年联席会议在监管政策统一、监管协调方面发挥的作用其实十分有限。

  为进一步强化金融监管的协调,2017 年,第五次全国金融工作会议提出“推进构建现代金融监管框架”。随后,国务院设立金融稳定发展委员会,统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调,将在金融主要监管部门中建立起协调机制,定下了金融监管协调的方向。其职责包括强化宏观审慎管理,强化功能监管、综合监管和行为监管,实现金融监管全覆盖。金融稳定发展委员会成立后,各监管机构协调性大幅提高,规章统一性大幅加强,体现出较强的执行力。

  而此番银监会和保监会合并,拟订银行保险业重要法规草案和审慎监管基本制度的职责划归人民银行,也是金融监管体制改革的一部分。主要目的还是为了进一步加强监管的协调性,防范监管空白和监管套利,同时进一步加强监管部门之间的相互制约,有助于建立一个更加全面的监管框架,以应对整个金融体系的风险。

  我国金融监管正处于大变革时代。随着银监保监合并,监管理念从行业监管转向功能监管,借鉴英国“双峰”和美国监管模式,形成“一委一行两会”新监管体系,“超级央行”呼之欲出。监管理念更加现代化,未来将重点加强宏观审慎和监管协调,将能更好地实现防化风险和服务实体两大目标。

  新监管:新局蜕变

  业内认为,银保混业监管打破了监管部门的壁垒,我国的金融监管将由“机构监管”转变为“市场监管”,以顺应混业经营、综合经营的趋势。作为继国务院金融稳定发展委员会设立之后的又一重大监管框架调整举措,有助于解决现行体制存在的监管职责不清晰、交叉监管和监管空白等问题,强化综合监管,守住不发生系统性金融风险的底线。可以预期,此次金融监管架构的调整将推动行业带来深刻的变革。

  首先,合规是银保业生存发展的立身之本,如何在创造利润、提升盈利能力的同时加强风险管控、整治乱象,已然成为 2018 年摆在银保监管面前的首要课题。从银行业看,存在大量乱搞同业、乱加杠杆、乱做表外业务等严重干扰金融市场秩序的不规范行为,银行间相互购买、代持理财产品等现象滋生。银保合并监管后,可以在银行、保险之间设置必要的防止风险传递的“防火墙”;对保险业而言,监管机构合并有助于规范保险机构经营,回归保险属性。近年来,保险机构通过万能险、投连险及分红险为主的中短期理财型保险产品融得大量资金,在股票市场上频频举牌,并以通道、嵌套、名股实债等方式开展股权投资计划流向地方政府融资平台,在一定程度上增加了金融系统的风险。银保合并监管后,可以从渠道销售的源头加大人身保险销售乱象的打击力度,同时对保险产品和银行理财产品实施统一监管标准,有效防止监管套利,弥补监管空白。

  其次,可以解决保险业面临的发展瓶颈。2017 年信托业管理资产规模已经超过 25 万亿元,保险业 16 万亿元的发展规模远不及信托,发展速度远不及租赁,并且发展瓶颈日益凸显。2017 年,寿险业,以万能险为代表的人身保险公司保户投资款新增交费 5892.36 亿元,相较于 2016 年全年的 11860.16 亿元,同比下降 50.32%;财险业,2017 年,车险业务实现原保险保费收入 7521.07 亿元,非车险业务为 3020.31 亿元,车险比重超过 70%。如何提升保险公司风险管理、资产负债管理、产品研发、产品定价以及数字化等核心能力,将是银保统一监管后亟待解决的问题。

  最后,由于分业监管时间较长,监管机构普遍存在本位主义和“父爱主义”的倾向,“谁的孩子谁抱走”、“谁的孩子谁疼”的观念根深蒂固。此次改革,直接剑指这一沉疴,将银监会、保监会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入人民银行。由中央银行从维护金融系统全局稳定的角度,制定重大金融监管

  规则,包括制定跨市场交叉性金融产品的监管规则,统一同类产品监管标准和规则,从而彻底厘清监管与发展的关系,意味着银行业、保险业重要法律法规将更可能超越本行业的部门利益,有助于避免宏观审慎政策领域的多头管理和政策信号冲突。消除过去监管功能紊乱和重叠的现象,在更大范围、更高程度上消除监管内耗,有效整合监管资源,形成相对强大的监管合力,从而更好地将我国金融监管推进到新的历史阶段,揭开金融监管新局面,有效防范化解金融风险,为中国经济持续稳定发展提供良好的金融运行环境。

  此外,有业内人士表示,此次合并有利于银行业与保险业在监管上的协调以及二者的跨界合作,这对新金融或许是个极大的利好。一个最直接的例子就是,新的银行保险监督管理委员会同时负责网贷平台和保险公司的监管,网贷履约保证保险有望迎来发展机遇。随着网贷备案、综合监管的落地,未来或有更多的平台实现与保险公司合作。

  从我国金融改革的历史进程中来看,本次银保监管机构合并无疑又是一个里程碑事件。在新的金融监管格局之下,中国未来的金融发展令人期待。

  变则通,通则久。运行长达 15 年之久的“一行三会”金融分业监管模式正在走向终结,取而代之的是金融稳定委员会辖下的“一行两会”新架构。银监会和保监会的合并,短期来看,是符合防范风险、服务实体经济的主基调;从中长期来看,也为我国金融业真正走向市场化、国际化打下了坚实基础。然而,虽然落幕,却未结束。在大央行统领、证监会单列的格局下,新旧监管主体将重新定位其监管角色,金融机构和市场亦将随之而变。金融业的深化改革,未来还有很长的路要走。

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